从行政法角度分析《道路运输条例》
第七条 国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。
县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。
县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。
【释义】 本条是关于道路运输管理主管机关和具体管理机构的规定。
（一）关于本条规定的含义
本条规定有三层含义：
1、国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作
这里“主管”，是相对于国务院其他有关部门而言，是指主要负责管理全国道路运输工作。
2、县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作
这里所说的“组织领导”，是相对于县级以上地方人民政府有关部门上和道路运输管理机构而言，是指负责道路运输管理工作中的组织和领导工作，包括组织起草本地区的道路运输方针、政策，组织编制道路运输发展规划，组织实施关于道路运输管理的法律、法规、规章以及有关方针政策，综合协调道路运输发展中的问题，指导监督道路运输管理机构实施道路运输管理，办理道路运输行政复议案件等。
3、县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作
这里所说的“具体实施”，是相对于县级以上地方人民政府交通主管部门而言，是指具体负责道路运输管理工作中的执行性工作，包括有关道路运输的行政许可、监督检查、行政处罚等。
（二）关于规定本条内容的理由和意义
规定本条内容的主要理由和意义是：
1、各级人民政府交通主管部门是道路运输主管部门
根据交通部的“三定方案”，交通部作为国务院交通主管部门，主管全国道路运输管理工作，在道路运输管理工作中担负着重要的职责。负责起草、制定全国的道路运输方针、政策、行政规章及其他规范性文件，负责起草道路运输行政法规草案，规划道路运输工作、综合协调道路运输发展中的问题，领导落实国家关于道路运输管理的各项规定。因此规定国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作，既明确了主管部门，又明确了管理职责。
县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，这是明确了地方人民政府交通主管部门在道路运输管理工作中的职责，即负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，具体的管理工作是由县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。这样规定主要是基于我国目前道路运输管理的实际情况做出的。
2、由道路运输管理机构具体负责实施道路运输管理工作符合实际情况和有关法律的规定
在计划经济体制下，道路运输行业政企不分，国有的交通系统运输企业独家经营，交通部门主要负责对这些运输企业进行管理。从20世纪80年代初期，国家逐步放开道路运输市场，实行政企分开，允许多种经济成分从事道路运输活动，国家对交通运输业的管理也由直接管理国有的道路运输专业企业转向管理整个道路运输行业。为了加强对道路运输业的管理，各省先是在交通主管机关内设立相应的机构负责对道路运输活动进行监管。随着道路运输业的不断发展，从业的业户、人员和车辆越来越多，道路运输管理的任务越来越重。由于国家对行政编制控制比较严格，交通主管机关有限的管理人员难以适应道路运输业发展的需要，一些地方陆续将运输管理机构从交通主管机关中分立出来，成立了事业单位的交通运输管理机构（其中省级人民政府设立交通运输管理局，设区的市级人民政府设立运输管理处，县级人民政府设立道路运输管理所）。
在条例的审查制定过程中，对于如何规定道路运输管理机构有不同的意见。一种意义主张将道路运输管理中的行政许可由交通行政主管部门负责，而监督检查、行政处罚可以委托道路运输管理机构行使，或者是对重大的、全局性的、大多数的行政许可事项由交通行政机关实施，一般的、局部的、少数的行政许可事项和全部的行政处罚权可以授权道路运输管理机构实施。不赞成笼统地把道路运输管理授权道路运输管理机构。其理由主要是认为政府在道路运输管理方面主要包括三个方面：行政许可、监督检查、行政处罚。行政许可可以由交通行政部门行使，而大量的监督检查站实施行政处罚的职能可以委托交通部门所属的道路运输管理机构。这符合《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2001]56号）关于进一步转变政府部门职能、改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开的精神。另一种意见，建议条例规定授权道路运输管理机构负责道路运输管理工作。主要理由是认为道路运输管理机构作为具有管理公共事务职能的组织，多年来一直负责道路运输管理工作，如果条例授权道路运输管理机构再现道路运输管理工作，不仅符合国家关于行政决策与执行适当分开的原则，即由交通主管部门负责制定政策、规章及规范性文件，道路运输管理机构具体执行（包括行政许可、监督检查和行政处罚），而且与多年的管理实践比较相符。他们认为，道路运输管理工作量大、点多、面广，需要大量的管理人员进行管理。在目前国家对行政编制控制比较紧的情况下，仅靠交通主管部门现有的力量难以实施有效管理。道路运输条例如果规定授权道路运输管理机构负责道路运输管理工作，不仅可以保证道路运输管理工作的连续性，还可以使交通主管机关从大量的、繁杂的事务性工作中解放出来，集中精力研究和制定道路运输发展的政策、规划和法规等。
此外，行政许可法颂布后，按照行政许可法第二十三条、第二十四条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，可以以自己的名义实施行政许可，行政机关委托实施行政许可的只能委托其他行政机关，而道路运输管理机构只是事业单位，规定交通主管部门委托道路运输管理机构实施行政许可不符合行政许可法的规定。规定授权道路运输管理机构管理道路运输活动比较适宜。同时，考虑道路运输管理中大量的工作是由道路运输管理机构承担，在目前道路运输管理机构也难以转为行政编制的情况下，如果改变现行的做法，由交通主管部门承担，实践中难以做到，可能会造成管理上的真空。因此，建议在道路运输条例中直接授权道路运输机构负责管理道路运输活动。同时，他们还建议条例在规定授权时最好是“一揽子授权”，即授权道路运输管理机构负责对道路运输活动进行行政许可、监督检查和行政处罚。这样有利于减少管理层次，提高工作效率，降低管理成本，方便当事人。
经过充分地研究后，确定由县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。这一方面是考虑县级以上地方人民政府交通主管部门作为本级人民政府负责交通工作的主管部门，在本地区道路运输工作的宏观布局、规划、统筹协调等方面负有重要的职责，应当加强交通主管部门的组织领导作用。另一方面，道路运输管理工作的重点是实施相关的行政许可以及有关的行政执法活动，按照行政许可法的规定，行政机关委托实施行政许可只能委托给其他行政机关，道路运输管理机构作为事业单位，不能接受委托实施行政许可。在目前从事道路运输管理工作的13.3万人中，仅有3000人为行政编制，其余13万人均为事业编制，难以转为行政编制，但又担负着道路运输管理的实际工作的情况，以及目前在27个省、自治区、直辖市制定的有关道路运输管理的地方性法规中规定授权道路运输管理机构实施管理的有20个，规定委托道路运输管理机构实施管理的有5个，规定交通主管部门负责管理的1个，未明确的1个，。如果由行政法规授权道路运输管理机构负责管理道路运输活动，不仅符合行政许可法的规定，而且比较符合道路运输管理的实际情况和保持道路运输管理工作的连续性，也不影响道路运输管理机构未来的改革和变化。同时，也应当加强各级交通部门对道路运输管理机构的组织领导。为此，条例规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。
问：与以往的道路运输管理工作相比，《条例》的内容有哪些新的变化或显著特点？
答：《条例》是我国第一部规范道路运输经营和管理行为的行政法规，填补了我国道路运输管理法规的空白。《条例》对道路运输管理机构采取授权的办法，首次以法律的形式确立了县级以上道路运输管理机构独立的执法主体地位，结束了长达几十年的道路运输管理机构受委托执法的局面。
问：为了加强对道路运输管理人员的执法监督，条例规定了哪些监督措施？
答：条例授权县级以上地方道路运输管理机构负责具体实施条例规定的行政许可、监督检查和行政处罚等职责。
